הכנסת, הפרלמנט הישראלי, אישרה ב-30 ביולי 1980 את חוק היסוד שכותרתו "ירושלים: בירת ישראל".

הסעיף הראשון בחוק כלל הוראה קצרה וחד-משמעית:

"ירושלים השלמה והמאוחדת היא בירת ישראל."

החוק קבע עוד כי ירושלים היא מרכז הנשיאות, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון; הוא התחייב לשמור על המקומות הקדושים ועל חופש הגישה אליהם.

הוראות אלה על הנייר לא שינו את המציאות בשטח, אלא העניקו מסגרת משפטית לכאורה למדיניות הכיבוש, האפליה, העקירה בכפייה והיהוד הנמשכת זה עשרות שנים.

הכיבוש הישראלי במזרח ירושלים, הנמשך מאז 1967, לא הסתיים בעקבות חוק חד-צדדי שאושר בכנסת. נהפוך הוא, ישראל ניסתה לבסס את טענת הריבונות שלה – שאינה מוכרת במשפט הבינלאומי – בתוך מערכת המשפט שלה.

טענתה של ישראל לגבי ירושלים לא החלה בשנת 1980

חוק היסוד משנת 1980 לא היה התקנה שבה הכריזה ישראל לראשונה על ירושלים כבירתה.

דוד בן-גוריון הכריז על ירושלים כבירת ישראל בדצמבר 1949, ומוסדות הממשלה והפרלמנט החלו להתמקם במערב ירושלים.

לפיכך, החידוש המהותי בחוק משנת 1980 לא היה הגדרת ירושלים כבירה. החוק קבע את טענתה של ישראל על "ירושלים השלמה והמאוחדת" בחוק יסוד בעל אופי חוקתי, והפך את מזרח ירושלים, שנכבשה בשנת 1967, לחלק מטענה זו.

זמן קצר לאחר הכיבוש הרחיבה ישראל באופן חד-צדדי את גבולותיה המוניציפליים של ירושלים, והחלה להחיל את חוקיה, את מערכת המשפט שלה ואת הסדרי הממשל שלה על מזרח ירושלים.

במהלך צעדים אלה לא התייעצו עם הפלסטינים. לאוכלוסייה המקומית של העיר לא הוענקה כל זכות בחירה בנוגע למשטר הפוליטי והמשפטי שאליו היא מעוניינת להיות כפופה.

השלטון הישראלי הציג תהליך זה כ"איחוד מחדש" של העיר, שנחלקה לשניים בעקבות מלחמת 1948.

מנקודת מבטם של הפלסטינים ושל חלק גדול מהקהילה הבינלאומית, היה זה תהליך של כפיית השלטון הישראלי על שטח כבוש ותהליך סיפוח שאינו מוכר על פי המשפט הבינלאומי.

גם בית הדין הבינלאומי לצדק ציין בחוות דעתו המייעצת משנת 2024 כי מזרח ירושלים נותרה חלק מהשטחים הפלסטיניים הכבושים, וכי ההחלטות החד-צדדיות שקיבלה ישראל מאז 1967 לא שינו את המעמד המשפטי של האזור.

החוק שינה את החוק הישראלי, אך לא את מעמדה הבינלאומי של העיר

כתגובה בינלאומית להחלטתה החד-צדדית של ישראל בנוגע לירושלים, אימץ מועצת הביטחון של האו"ם, רק שלושה שבועות לאחר אישור החוק, את החלטה מס' 478 ב-20 באוגוסט 1980.

בהחלטה הוקעה "חוק היסוד: ירושלים" והודגש כי פעולותיה של ישראל שנועדו לשנות את אופייה ומעמדה של העיר אינן תקפות.

במקביל לקריאה למדינות החברות באו"ם שלא להכיר בחוק, התבקשו המדינות שיש להן נציגויות דיפלומטיות בירושלים להעבירן אל מחוץ לעיר.

מעמדה השנוי במחלוקת של ירושלים לא החל ב-1980, ואף לא ב-1967.

הצבא הבריטי כבש את ירושלים בדצמבר 1917, לאחר כ-400 שנות שלטון עות'מאני שבמהלכן נשמר במידה רבה המרקם הרב-דתי של העיר.

בתקופת המנדט הבריטי הפכה ירושלים לאחד ממרכזי ההתנגדות הפלסטינית נגד השלטון הקולוניאלי ונגד פרויקט ההתיישבות הציוני שהלך והתרחב.

ההגירה היהודית, שהוקלה על ידי השלטון הבריטי ואורגנה על ידי מוסדות ציוניים, שינתה באופן משמעותי את האיזון הדמוגרפי בפלסטין.

על פי נתוני האו"ם, האוכלוסייה היהודית במנדט פלסטין מנתה כ-56 אלף נפש בשנת 1918, ואילו בסוף שנת 1946, בעיקר כתוצאה מההגירה, היא הגיעה לכ-608 אלף נפש.

אולם, למרות השינוי הדמוגרפי המהיר הזה, האוכלוסייה הערבית הפלסטינית המשיכה להוות את הרוב.

בשל חשיבותה הדתית של העיר עבור מוסלמים, נוצרים ויהודים, ובשל תביעות הריבונות הסותרות עליה, תוכנית החלוקה של האו"ם משנת 1947 לא קבעה כי ירושלים תועבר לא למדינה היהודית שהוקמה, ולא למדינה הערבית.

במקום זאת, תוכנן כי ירושלים תהיה אזור נפרד בעל מעמד בינלאומי מיוחד תחת ניהול האו"ם, כלומר "קורפוס ספרטום" (corpus separatum).

אולם הסדר זה מעולם לא יושם.

לאחר מלחמת 1948 חולקה העיר לשניים. ירושלים המערבית עברה לשליטת ישראל, בעוד שירושלים המזרחית והעיר העתיקה נותרו תחת שלטון ירדן.

מצב זה נמשך עד כיבוש ירושלים המזרחית על ידי ישראל ביוני 1967.

עירייה אחת, מעמדים משפטיים שונים

טענתה של ישראל בדבר "ירושלים המאוחדת" אינה באה לידי ביטוי גם בחיי היומיום של תושבי העיר.

רוב הפלסטינים המתגוררים במזרח ירושלים אינם אזרחי ישראל, אלא בעלי מעמד של תושבות קבע.

מעמד זה מאפשר לפלסטינים לגור בעיר, לעבוד בישראל וליהנות משירותים חברתיים מסוימים. עם זאת, הוא אינו מעניק את אותן ההגנות הפוליטיות והמשפטיות כמו אזרחות.

רשויות ישראל יכולות לבטל את מעמד התושבות הקבועה של אדם אם יקבעו ש"מרכז חייו" נמצא מחוץ לירושלים.

מסיבה זו, פלסטינים שנולדו וגדלו במזרח ירושלים נאלצים להוכיח שוב ושוב לרשויות הישראליות את זכותם לגור בעירם.

כמה שכונות פלסטיניות הנמצאות בתוך גבולות העירייה שישראל מגדירה כ"ירושלים" מנותקות למעשה משאר העיר.

לדוגמה, הפלסטינים המתגוררים בסביבת כפר עקאב ומחנה הפליטים שועפאט ממשיכים לשלם מיסים לעיריית ירושלים ולהחזיק במעמד תושב ירושלים.

עם זאת, כדי להגיע למקומות עבודתם, לבתי הספר, למרכזים הרפואיים או לאזורים אחרים בעיר, הם נאלצים לעבור במחסומים ישראליים.

האו"ם מדווח כי בשכונות אלה קיימת זה זמן רב מחסור בתשתיות, בחינוך, בבריאות, בפינוי אשפה ובשירותים עירוניים בסיסיים אחרים.

אזורים אלה נחשבים על הנייר לחלק מירושלים. בפועל, הם מורכבים משכונות פלסטיניות המנותקות מהעיר באמצעות חומת ההפרדה ומחסומים, ושהגישה לשירותים בסיסיים בהן מוגבלת.

הפער בין הגבול העירוני הרשמי לחיי העיר בפועל הפך בולט עוד יותר בשנת 2026.

על פי נתוני המשרד לתיאום עניינים הומניטריים של האו"ם, חלק ניכר מהמבנים הפלסטיניים שהריסתם בוצעה על ידי הרשויות הישראליות במזרח ירושלים בטענה של היעדר היתרי בנייה, היה ממוקם באזורים הנמצאים ממזרח לגדר ההפרדה, אך נכללים באופן רשמי בגבולות העירייה של ירושלים.

ישראל מגבילה במידה רבה את מתן היתרי הבנייה לפלסטינים, ובמקביל הורסת בתים שנבנו ללא היתר או מאלצת את בעליהם להרוס את בתיהם בעצמם.

כך נמנע מהפלסטינים לבנות דיור בהתאם לגידול הטבעי באוכלוסייה, ובמקביל הולך ונעשה קשה יותר ויותר עבורם להישאר בעיר.

בעוד שהיתרי הבנייה בשכונות הפלסטיניות מוגבלים והמבנים נהרסים, ההתנחלויות הישראליות הבלתי חוקיות במזרח ירושלים ממשיכות להתרחב.

על פי הנתונים המופיעים בהערכת בית הדין הבינלאומי לצדק, נכון לשנת 2023 התגוררו במזרח ירושלים כ-230 אלף מתנחלים ישראלים.

בית הדין הבינלאומי לצדק קבע כי מדיניות ההתנחלויות של ישראל והעברת האוכלוסייה האזרחית שלה לשטחים הכבושים מהוות הפרה של המשפט הבינלאומי.

שליטה אינה תמיד משמעה לגיטימיות

לדברי ד"ר עבדאללה מרוף עומר, החוקר את ירושלים ואת תולדות האסלאם, אחת הסיבות העיקריות לכך שהכרזת ישראל על ירושלים כבירתה לא הצליחה לשים קץ למחלוקת הבינלאומית היא התעלמות מאופייה הרב-דתי והרב-זהותי של העיר.

עומר טוען כי לאורך ההיסטוריה, הכוחות שהצליחו להקים שלטון ארוך טווח ויציב בירושלים נאלצו להכיר בקיומן של הקהילות הדתיות והאתניות השונות המתגוררות בעיר.

לדבריו, הניסיון להגדיר את העיר אך ורק על בסיס זהות יהודית מעמיק את המאבק על ירושלים במקום לפתור אותו.

ירושלים אינה עיר שניתן להעריך אותה רק על סמך גבולות, ריבונות או מיקומם של מוסדות המדינה.

העיר, הנושאת משמעויות דתיות, תרבותיות והיסטוריות עמוקות עבור מוסלמים, נוצרים ויהודים, היא גם מולדתו של העם הפלסטיני המקומי, שחי כאן לאורך דורות.

לפיכך, ההכרזה החד-צדדית על ירושלים כבירת ישראל אינה מבטלת את זהותה הרב-שכבתית של העיר או את נוכחותם ההיסטורית של הפלסטינים.

עומר טוען שהזמן פועל לטובת הפלסטינים.

לדברי עומר, המשך שהייתם של הפלסטינים בירושלים למרות כל הדיכויים מונע מישראל להפוך את העיר למרחב בעל זהות לאומית ודתית אחת בלבד.

נוכחותם של הפלסטינים בעיר אינה, מבחינה זו, רק עניין דמוגרפי.

ההמשך לחיות במזרח ירושלים, להקים משפחה, לעבוד, להתפלל ולנהל חיים חברתיים, הופך לצורה של התנגדות יומיומית נגד ניסיונות הכיבוש למחוק את הזהות הפלסטינית מהעיר.

עם זאת, הנתונים בשטח מראים כי גם ישראל מנצלת את הזמן כדי ליצור מציאות קבועה.

חוק ירושלים נועד להעניק לתביעתה של ישראל על העיר כולה מעמד חוקתי במסגרת מערכת המשפט שלה.

אולם החוק לא הצליח לפתור אף אחת מהסתירות המשפטיות, הפוליטיות והחברתיות שהוא נועד לבטל.

מבחינת המשפט הבינלאומי, מזרח ירושלים עדיין נחשבת לשטח פלסטיני כבוש.

הפלסטינים ממשיכים לראות במזרח ירושלים את בירת המדינה שתוקם בעתיד.